作者：张云华

　　统筹城乡发展是解决我国“三农”问题全面建设小康社会的根本要求，统筹城乡发展的核心是提高农民收入与改善农民生活，缩小城乡居民收入与生活差距，而农民土地权益问题则是统筹城乡发展的关键。关于统筹城乡发展中农民土地权益保护，有一些亟待明确的重要理论与政策问题需要讨论，主要有：农民是不是需要以放弃土地为代价才能获得社会保障、农民能不能带着土地权利进城做市民、农民对农村整理节约出的建设用地是否享有收益权、土地补偿以农业产值为计算依据是否合理，等等。理清这些问题，对于农民土地权益保护这一课题具有重要意义。

　　农民是不是需要以放弃土地为代价才能获得社会保障　

　　从古至今，土地都是农民最重要的保障条件，土地也一直被视为是具有基本而重要的保障功能。那么，土地被征用后，农民的保障问题也就成为农民土地权益的一个不可或缺的内容。近几年，不少地方都在推动“土地换社保”工作，相比以往的征地不考虑农民社保，这种做法具有明显的进步性。但是，“土地换社保”还需要回答的一个问题是，农民是不是需要以放弃土地为代价才能获得社会保障？土地被征用与失地农民社会保障的关系是什么？

　　《土地管理法》（ 2004 年修正）第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。” 2007 年 3 月通过的《物权法》重述了《土地管理法》的以上三类补偿，并在此基础上更进了一步，《物权法》第 42 条规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”对于被征地农民的土地权益，《物权法》相比《土地管理法》有明显进步，明确了征收土地不仅要按照被征收土地的原用途给予补偿，不仅要给予“土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用”这三类征地补偿，还要“安排被征地农民的社会保障费用”，实际上就是增加了征地补偿的第四类型——被征地农民的社会保障费用，让被征地农民享有社会保障权益。但由于缺乏权威的、统一的操作性条款，各地在征地补偿与社保费用方面多是各行其是，与物权法要求相去甚远。

　　在此，需要明确的几个问题是：第一，社保权利是我国社会主义制度下农民天生就应该享有的，农民社会保障并不是必须用失去土地为代价才可以“换”来的，我国的法律和政策上从未将二者挂钩。我国正在建立的农村社会保障体系是全体农民都应享有的权利，并不以农民交出土地为条件。第二，给予被征地农民的“前三类土地原用途补偿”是用来补偿农民的农业等损失并用来安置农民正常生活的，与“社会保障费用”是加法逻辑，而不是等同逻辑，不是合二为一的关系。不能直接截留被征地农民补偿费用转为社保费用。

　　城镇的扩张与农村的撤并是我国城镇化过程中的必然现象，在此过程中，也必然有许多农村居民转变为城镇居民，按照我国城乡二元管理体制，也就是有许多农民要转变为市民。在农民转变为市民的过程中，如何妥善处置农民的土地以及农民的集体资产，维护农民的土地权利，进一步深化农村集体经济产权制度改革，推进城乡一体化进程，使城市的良性扩张和农村的有序撤退互补共荣，使城乡两种完全不同的管理体制并轨，是各级政府尤其是城市政府必须认真面对的重大问题。在我国许多城郊地区，比较通行的做法是，征用农村土地给予农民补偿后，将农民的身份转换为市民。然而，多数情况下，这种身份的转变也只是名义上的，这些转为市民的农民在医疗保障、养老保障等方面与原有城镇市民还是并不相同、很有差距。更为重要的是，众多失地农民在转变为市民后失去了赖以生存的土地，失去了他所拥有的土地权利，除了获得并不算高的补偿外，就是拿到了一纸市民身份，别无其他。因此，简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价获得市民身份和些许失地补偿是不公平的。也有做的比较好的实例，北京市朝阳区在进行集体资产处置过程中，除去个别村国家征用的土地外，没有改变集体土地的产权属性，保证了农民对集体土地和资产的收益权，处置过程充分发扬民主，尊重农民意愿，保证信息透明公开，让广大农民既当了市民也保有了土地权利。

　　农民的宅基地用益物权是什么，农民对村庄整理节约出的建设用地是否享有收益权

　　近几年来，在国家实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度背景下，不少地区开始从农村宅基地、农村建设用地上找出路，进行自然村撤并、村庄整理、集中居住，将整理出的农村宅基地、集体建设用地转换为城镇和工业建设用地。村庄整理的进步意义在于为工业与城市发展换出了空间，在一定程度上促进了土地集约利用与新农村建设，但也存在着农民宅基地权益得不到保障等一系列问题。物权法规定农民的宅基地使用权属于用益物权，并且这种权利具有排他性，是农民自己的，而不是集体的、也不是政府的。但是，在村庄整理过程中，一些集体和地方政府往往以集体享有宅基地的所有权为名，劝说农民交出宅基地使用权，置农民宅基地用益物权于不顾。农民交出宅基地也就自然丧失了宅基地的占有和使用权。整理节约出的农村建设用地产生了巨额收益，这个收益农民也很难分享，宅基地的收益权也没有保障。此外部分地方政府通过推动农户放弃宅基地、农民进城，同时还剥离了农民与农村其他集体建设用地的关系。目前，法律和政策上对于农民是否对农村整理节约出的建设用地享有收益权还没有明确的规定。在法律上，物权法虽然将农民宅基地使用权划定为用益物权，但又只规定农民有占有、使用的权利，唯独没有明确收益权。因此，农民对于宅基地整理节约出的建设用地是否拥有收益权在法律上是比较含糊的。在政策上，十七届三中全会《决定》虽然对农民和集体参与集体土地开发、分享集体土地收益做了指导，但是还没有具体的、可操作性的规定出台，而且也没有明确农民和集体对于农村整理节约出的建设用地的收益权问题。

　　土地补偿标准以农业产值为计算依据合不合理

　　在我国，土地补偿费标准的确立以农业产值为计算依据是一种通行的做法。但是，被征用土地应按农业生产价值还是按土地市场价值来补偿值得讨论。集体和农民土地被征用，土地补偿费只以农业产值来计量。以土地补偿标准较高的江苏省为例，根据《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，标准最高的一类地区耕地前 3 年平均年产值的最低标准为 1800 元 / 亩，而最低的四类地区才 1200 元 / 亩。这与土地征用后被作为工业、商业或房地产业产生的收益（租金）形成了强烈的反差。集体和农民土地被征为国有、农地被转为非农建设用地后，土地租金是过去的几倍、数十倍。而这些作为工业、商业或房地产业的投资收益并不会被土地的原始所有者和提供者 —— 集体和农民分享。另外，土地补偿费标准中，确定的补偿倍数太小，实际是确定的补偿年限太短。土地补偿只给予农民被征土地 10 年左右的补偿期显然太短。

　　（本文系 2011 年度农业部软科学课题《统筹城乡发展中农民土地权益保障研究》成果摘要，作者系课题主持人）