核心摘要

　　襄阳市一位领导在给省里的汇报材料中提到，必须有“人口资源是核心竞争力，是可持续发展的根本”的高度认识。襄阳市是人口流出大市，湖北是人口流出大省，要想在与沿海和周边省市开展“人口资源大战”中获取优势，必须研究出台更优惠、更宽松的“引人聚才”的政策。

　　今年6月初，湖北襄阳推出户改政策，被学界以及媒体称为“最彻底的户改”。襄阳户改亮点之一即依法保护农业转移人口的合法权益，农业人口进城落户后，其土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权依然享受，转户不退地。

　　炙热七月，和正在疏散城市功能的北京相反，襄阳这样的三四线地级市，正在通过户籍改革、培育新城等，吸纳人口、产业集聚。

　　今年7月，国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》发布满一年，文件提出将全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

　　一年过去，全国超过一半省份出台了户籍改革方案，部分地市也出台了落实方案。

　　从城市布局来看，截至2014年初，我国100万人口以上的城市已经达到了142个。其中，1000万人口以上的城市有6个，500万-1000万的城市有10个，其中人口100万到300万的城市占了最大比例，这些城市的规模和资源条件，决定了它们应该成为未来城镇化和户籍改革的重点。

　　21世纪经济报道记者重点关注人口100万到300万的三、四线城市。从聚集人口的角度，相对城市病日渐突出的国内特大城市，这一轮户改或给三、四线城市带来扩容机会。不少地方主政者也认为，三、四线城市会最大限度降低落户门槛，吸纳人口集聚，大限度的吸纳人口。

同样的，中西部三、四线城市的人口吸引力、承载力、财力以及产业发展情况，也将迎来检验和挑战。这类城市近年发展冲动明显，少数城市还是此前媒体报道的“空城”。

　　襄阳是湖北第一个发布户改方案的城市，也是国内较早发布户改方案地级市。21世纪经济报道记者以襄阳户改为样本，通过采访襄阳当地人、深改办、公安局、发改委、人社局以及新区探访等，了解这个地级市的常住人口、产业、就业供需、财政成本等现实数据和未来预估的数据模型，还原一个三、四线城市的户改现实和预期。

　　襄阳作为中部较早探路户改的城市，其探索在全国100万到300万的城市中，颇具样本意义。

“最彻底”户改方案出台

　　襄阳依汉水而立，汉晋以来代为重镇。按照湖北“一主两副”的发展战略，襄阳和宜昌同为省域副中心城市。2014年，襄阳GDP总量为3129.3亿元，中心城区户籍人口116万，常住人口130万（包括户籍人口和净流入人口）。

　　今年6月份，襄阳发布《襄阳市人民政府关于深入推进户籍制度改革的实施意见》，意见实行“四个零门槛”的落户政策。引进人才零门槛；投资经商办企业零门槛；购房（含租房）零门槛；流动人口落户零门槛。

　　文件提出了改革目标，即努力实现“到2020年襄阳市中心城区建成区常住人口达到200万人、到2030年达到300万人”。

　　除了落户条件，农业转移人口的土地问题最受关注。

　　襄阳城郊（现东津新区）人李有泽，2013年从某985高校金融专业毕业，他表示，不会考虑将户口落户城里，因为不想失去其农村户籍所享有的土地权益。他妻子的户籍，在五年前已从某县的农村迁到城里，现在后悔迁不回去，对于他们这样的城郊人来说，相当于少了大一笔拆迁收益。

　　襄阳最新户改文件亮点之一，即依法保护农业转移人口的合法权益，农业人口进城落户后，其土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权依然享受，转户不退地。

　　襄阳市公安局一位负责人介绍，襄阳户改新政，在湖北率先出台政策，抢占先机，比同省的地市州政策更优惠；同过去的政策相比，取消了诸多限制，比如以前要求有合法固定住所的落户人员，有居住面积、年限的要求，而现在没有任何限制。

　　最能体现襄阳户改决心的是，襄阳按照中等城市的定位确定落户标准。按照国家划分的四类城市落户标准，襄阳城区常住人口130万，属于大城市。

　　襄阳市公安局人士告诉21世纪经济报道记者，如果按照大城市的标准，会对一批想到襄阳落户的人有限制；襄阳通过降低落户标准，以退为进，按照中等城市（50万到100万人口的城市）的标准，来推动城市改革发展。

　　襄阳市发改委陈栋博士参与制定的《襄阳市中心城区2020-2030年建成区面积和人口问题研究报告》显示，我国已经进入老龄化社会，对于襄阳这样一个地处中部内陆、人口规模中等、正处于工业化中后期发展阶段的城市来说，意味着未富先老的风险。

　　报告提到，人力资本存量持续的增加，是引致长期增长的重要因素。因此，未来城市的竞争，将是人口的竞争。维持人口的合理增长率，推动人口结构的持续改善，是保持襄阳长期稳定增长的重要先决条件。

　　襄阳户改新政实施满月，咨询者众多。据统计，第一个月一共1700人申请落户，批准了670人，申请人数比去年同期增加35.29%，落户人数同期增长100.93%。

人从哪里来？

　　襄阳市一位领导在给省里的汇报材料中提到，必须有“人口资源是核心竞争力，是可持续发展的根本”的高度认识。襄阳市是人口流出大市，湖北是人口流出大省，要想在与沿海和周边省市开展“人口资源大战”中获取优势，必须研究出台更优惠、更宽松的“引人聚才”的政策。

　　以襄阳为例，现在最优政策出来了，接下来的问题就是人从哪里来。

　　47岁的襄阳人老杨还记得，二十年前，获得一个城镇户口，需要几万块钱。

　　近十年，城市户口（部分特大城市除外）吸引力似乎在逐渐减弱。一位襄阳城区出租车司机告诉记者，现在城区的部分人巴不得去弄一个城郊户口。

　　中国社科院前几年的一个研究课题显示，被调查的近11万农村人士中，70后、60后等不愿意转变为非农户口的达到80%；而80后农民工不愿意转变为非农户口是75%。

　　襄阳新政一方面提出农业人口进城落户不退地，为农民留足“后路”；同时推出系列关于农业转移人口及其他常住人口基本公共服务保障政策，吸纳包括农业转移人口在内的落户人员。

　　和许多中西部地区城市一样，襄阳市长期处于人口净流出大市，中心城区每年约有1万人的净流入人口。

　　21世纪经济报道记者从襄阳市公安局和人社局获悉的数据显示，从2001年至2014年，全市每年平均增长户籍人口14000人，其中中心城区每年净增户籍人口1万人。

　　从2009年到2014年，中心城区每年净增流动人口1万到2.9万不等。

　　按照襄阳的目标，到2020年襄阳市中心城区建成区常住人口达到200万人、到2030年达到300万人。当下襄阳中心城区户籍人口116万，常住人口130万（包括户籍人口和净流入人口），与中心城区常住人口目标相差70万，这意味着襄阳6年年均需要增长11.6万余人。

　　按照目前襄阳中心城区2014年净增户籍人口1.2万人、净流入人口最多2.9万人的情况，与年增11.6万的目标，还有年增7.5万人的距离。

　　襄阳市户籍改革小组的一位负责人表示，襄阳户籍改革小组协调多个部门对人口增量做过精确的预测，相关部门和行业出台引人聚才的措施，对人口的预测多次开会讨论，多次论证，不是凭空想象，而且这几年襄阳的建设和发展突飞猛进，对人口的吸引力很强，会有大量的农民愿意进城，成为新市民，还有一系列的各行各业的优惠政策出台，也会吸引大量外来流动人口创业就业，落户襄阳。

　　21世纪经济报道记者看到一份各部门对相关产业可吸纳人口的数据预测，以及每年落户的人口增量预测数据资料。其中提到，预计户籍放开后，每年有5万人落户襄阳，而距离人口增量还剩下的2.5万人，需要襄阳继续发挥区位优势，增强城市吸引力。

“万亿工业计划”

　　不仅仅是襄阳，近年，国内不少城市提出城市人口和面积翻倍的目标。

　　2013年，城区常住人口不足300万的南昌，提出“2015年城区达到350万人口，到2020年城区达到500万人口”。湖北另一省域副中心城市宜昌，提出“到2015年，宜昌城区框架达到200平方公里、200万常住人口，相当于在2012年的基础上翻一倍”的目标。

　　中南财经政法大学城乡发展研究院副院长石智雷对湖北部分地级市户籍改革做过调研，他表示中西部地区地级市以此次户改为机遇放开落户门槛，吸引人口集聚，对城市未来发展至关重要。

　　当然，也有学者及官方人士表示，不应该把户籍改革算成经济账。

　　湖北省发展战略规划办副主任徐新桥博士表示，对于农业人口的市民化，本身是水到渠成的过程，地方应该顺势而为，也不需要指标化和政绩化，户改的着力点应该放在进城落户人员的社会服务均等化上。

　　对于国内三、四线地级市来说，当下最现实问题是，如何吸引人以及安置并留住人。

　　21世纪经济报道记者从襄阳市发改委获得的一份人口分析报告建议，要实现2020年、2030年中心城区人口增长目标，关键在于襄阳能否找到增加人口的有效措施，其中包括：推进户籍制度改革，放开襄阳中心城区落户条件、支持中小企业发展、有序推进农民市民化，大力支持农民就近就地转移，以及多渠道筹集城市建设资金等。

　　21世纪经济报记者从襄阳市人社局获悉的数据显示，2015年1月，襄阳共有3393家用人单位招聘，提供岗位需求41445个，39834人次求职。

　　虽然受经济形势影响，企业生产开工不足，用工需求量较去年同期下降，但是因人口“红利”消失，可供给的人力资源数量减少，求职总量也下降，襄阳人才市场供需，仍处于缺工的状态。不止一家民营企业跟记者反馈，因为没有招够人，企业停掉了一些生产线。

　　上文提到的李有泽，在襄阳某银行上班2年后，最近刚辞职到武汉的一家会计事务所上班。他更看重武汉的就业机会和发展前景，不考虑回襄阳上班。

　　另一位襄阳籍重点大学学生杨贝（化名），大学毕业后在福建上班，专业是数据处理相关业务。他告诉21世纪经济报道记者，如果襄阳有好的就业机会，一定会回去，但是现在缺少适合他的岗位。

　　和中西部很多城市一样，襄阳民营经济并不活跃。记者熟悉的回襄阳就业的大学生多在政府、事业单位和国企上班。襄阳代市长秦军分析当地经济结构时提到，襄阳中小企业不够发达，民营经济不够活跃，科技创新型企业、高新技术企业、新三板企业偏少，市场主体发展不足，当下应该鼓励创业。

　　相对助推创业潮，襄阳古城把更多的抓手放在“万亿工业计划”上。

　　记者采访参与襄阳市户改方案设计的市深改办、发改委、经信委、公安局、人社局等，对于如何吸引人和留住人的意见比较一致，就是发展产业。只有城市产业发展起来，才能为“新市民”提供就业岗位。

　　记者见到襄阳市经信委副主任张兴瑞时，他正在编制“加快建设襄阳的万亿工业强市”的意见。

　　32岁的张兴瑞，湖南人，复旦经济学博士，于2012年被襄阳招才计划吸引而来。张表示，他对工作城市的选择有两个标准，一是这个城市未来十年是否有快速发展的强大气场，二是这个城市的工作环境是否能让他发挥所长。他通过分析襄阳区域经济的各项指标，判断这里会是未来的希望之城，一方面目前襄阳距离湖北一主两副的要求，还有一定差距，也说明有城市的发展潜力和空间；另外襄阳是工业之城，他博士期间的主攻方向是产业经济学。

　　襄阳主打产业是汽车，从事汽车及零部件的生产制造企业达400多家。2013年，汽车产业提供税收占约占全市税收的四分之一。按照襄阳市的最新计划，到2018年，襄阳工业总产值将达到1万亿元。

　　官方数据显示，2014年规模以上工业完成总产值5360.2亿元，同比增长13.8%。张兴瑞表示，如果要完成2018年的万亿目标，意味着接下来四年规模以上工业总产值的平均增速要在14%以上。他表示，目前经济运行在暂时的调整期，对未来的工业增速保持信心。

　　在城市产业布局上，值得一提的是寄托了襄阳古城复兴、产业倍增梦想的东津新区。

　　襄阳市2012年提出了“城市东进、决战东津”的战略，东津新区按照控制区230平方公里的规模进行规划建设，着力打造金融服务中心、高端制造业和服务业中心等。到2015年初，已完成固定资产投资412.62亿元。

　　襄阳市经信委人士介绍，东津新城的潜力将会逐渐释放，正在规划和建设中的郑万高铁、西武高铁等线路将经过襄阳，在东津并站，交通区位优势将会为这里的发展带来加速度。目前，东津新区在谈项目70余个，新签约、引进项目23个，新注册公司21个，招商引资实到投资31亿元。

　　记者在这里看到7月8日正式通电的华为云计算襄阳数据中心，张兴瑞介绍，襄阳将围绕华为云计算数据中心配套项目大力开展招商。其他高端装备制造等产业的招商工作也在稳步推进。

　　也有襄阳当地人士透露，在当下全国经济下行的情况下，地方招商压力都较大，东津新区也不例外。襄阳代市长秦军2015年初刚到任襄阳即提出，东津新区要通过产业的集聚，加速人口的集聚；并要求将市直部门的招商力量全部整合到东津新区，集中突破东津新区产业招商。

公共财政承压

　　襄阳市委政研室副主任胡松，作为襄阳户籍改革小组成员之一，他表示襄阳很早就在研究制定户改方案，2014年一直等国家方案出台。

　　"最彻底的户改’的表述不一定准确，改革目前尚在探索中，我们只能说襄阳的准入条件最低，政策放得最开。”胡松说。

　　胡松也提到，凡是改革也都是需要成本的，包括农业转移人口市民化人均成本。也有襄阳官员补充提到，教育、城建等方面的投入，是襄阳一直在做的，非户改后才开始做，很难简单地计算成本；同时襄阳更看重新市民到襄阳后，未来给襄阳做的贡献。

　　石智雷表示，目前政府不应该以城市人的立场和思维来考虑农村劳动力进城，他们进城后，不太可能出现一涌而上挤占城里人公共资源的情况，相反他们会为城市创造更多的价值；

　　另一方面现在很多地方的户籍改革把着力点都放在了人才引进方面，最需要政府做的一部分应该是解决一亿农业转移人口落户城镇的问题，即保证他们获得均等化公共服务，这部分也是最大的难点，农业转移人口在城市中最需要的是一份生计保障，这种需求比其他群体更需要更迫切。至于高层次人才，户籍政策对其吸引力有限。

　　在保障进城人员的公共服务上，襄阳户改方案提到，构建全市统一、各级贯通的教育信息化平台，实现教育资源共享；积极推进城乡统一的社会保障制度等。

　　在做襄户改方案时，襄阳市委政研室在宜城市做过一个调研。宜城作为湖北唯一全国城镇化改革试点县级市，初步测算当地农业转移人口市民化人均成本12.9698万元，官方预测，从2014年底到2020年试点期间宜城市农业转移人口市民化社会总成本135.61亿，其中地方承担11.46亿，每年近2亿。

　　襄阳市政研室的一份调研报告称，2014年宜城地方公共财政预算收入仅为19.07亿，每年近2个亿的支出，对当地压力较大。

　　这份调研报告在结尾提到，当下试点配套政策滞后，涉及到许多国家层面的政策尚未出台，比如围绕建立人口转移成本分担机制，实行财政转移支付与农业转移人口市民化钩挂，具体如何挂钩尚未出台具体办法；省级政府举债使用方向要向试点地区倾斜也没有具体操作细则等。

　　多位参与襄阳户改方案制定的官员强调，这项涉及全市20多个部门的方案，涉及教育、土地、社保等多方面的改革，才刚起步。

　　一位不具名的方案制定者表示，襄阳这一轮改革是市一级领导痛下决心做的真改革，主要为城市发展抢占人力资源，各部门参与，且出台制定配套方案，目标是把城市做大做强。

　　在21世纪经济报道记者走访的部门中，襄阳市教育局似乎是最忙的一个部门，关心落户与子女在城里入学的家长众多。这几天襄阳最受关注的新闻，是襄阳城区的高中5年出了7个湖北省状元。

　　9月即将迎来开学季，最新一批落户人员的教育公共服务均等化是否能落实，或是襄阳户籍改革方案的第一次大考。