专家指出，应避免土地流转成为少数人的“盛宴”

我国当前承包权耕地12.77亿亩，集体建设用地2.5亿亩，共15亿亩农用地。有测算，这15亿亩土地可以刺激中国经济百万亿市场。如何避免土地流转成为少数人的“盛宴”，如何让土地流转惠及更广泛民众和更多经济领域，值得认真探究。

“三中全会后，大家都在盯着农村的土地，觉得会唤醒大量资金。”中国科协副主席、原广西壮族自治区人民政府副主席陈章良28日在城市中国计划2013年度论坛上表示，我国当前承包权耕地12.77亿亩，集体建设用地2.5亿亩，共15亿亩农用地。有测算，这15亿亩土地可以刺激中国经济百万亿人民币市场。但值得注意的是，如果我们仅是盯着这15亿亩土地而没守住18亿亩红线，后果将非常严重。

备受关注的土地制度改革，在三中全会召开之时迎来转机。农村土地市场成了人人争抢的香饽饽，土改受益股更是连续涨停。

对此，业内人士指出，建立城乡统一的建设用地市场，意味着土地价格形成机制将有根本性变革。但我们必须注意到的是，在多方认为农村土地流转将撬动大量资金的同时，一方面土地流转将有利于保护农民财产权，但另一方面，由于地域差异可能会进一步扩大地域不平衡和贫富差距。因此，应避免土地流转成为少数人的“盛宴”。

激活百万亿市场

“《决定》的出台，无疑打破了城乡土地隔离，意味着国家把土地资源的配置真正交给了市场。”国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，建立城乡统一的建设用地市场，意味着以往单一的土地出让方式可能被打破，因为农民承包土地，也可以通过股份合作方式转包或者转让，这对房地产市场而言，可能迎来更多机遇。

邹晓云认为，新土改如果能真正按计划推进，其所带来的改革红利将随着改革的深入而越来越大，持续时间至少二三十年。“十八届三中全会提出的土地改革内容超过预期，仅‘同等入市同权同价’一条，就是革命性的改革，是非常重大的突破。”

那么此次农村土地受益规模究竟有多大？公开信息显示，截至2011年上半年，全国农村实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩；截至2010年，农村集体建设用地约为2.5亿亩。即便不包括农民承包的林地、草地等，十八届三中全会将激活的农村土地至少达15亿亩。

15亿亩土地将带来多大的市场？据专家估算，仅承包耕地一项，每年将撬动1.3万亿元资金，而建设用地市场更大。

根据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》，到2010年，全国城乡建设用地规模为2488万公顷，其中城镇工矿建设用地848万公顷。据专家介绍，城乡建设用地可分为城镇工矿建设用地和农村建设用地两类。由此可估算出，2010年我国农村建设用地规模约为1640万公顷，即2.46亿亩。

打破二元结构，带来农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2012年国土部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩的价格约为56万元。据此测算，建立城乡统一的建设用地市场后，2.46亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究规划部主任文辉在接受《经济参考报(微博)》记者采访时表示，基于以上背景，此次土改意在体现农民的财产权益，并通过制度创新促成农村土地的流转，真正让农民的财产权得以“显化”。

根据我国的土地管理法等相关法规，在二元制结构下，我国农村集体用地包括农用地、建设用地、未利用地，而建设用地又分为经营性和非经营性两类，其中，农村集体非经营性建设用地主要指宅基地。

多地加速试点释放红利

日前，国土资源部批复同意《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》，东莞作为四个试点城市之一，东莞市政府办公室印发实施《关于建立健全常态化机制加快推进“三旧”改造的意见》称，东莞的“三旧”改造政策延续并将长期化，并且要加快存量土地二次开发。

“三旧”指的是旧城镇、旧村庄、旧厂房。“三旧”用地多为集体建设用地。因此，“三旧”改造是从另一角度进行农村建设用地流转。

东莞“三旧”改造方案显示，若选择出让土地，企业、村集体除取得原有补偿外，可以分享30%-60%的土地出让纯收益;原已征收的土地改变用途，如由工业改变为商住，补缴的出让金原村集体可分成40%。

对于集体选择不进行土地出让的，方案指出，允许原拥有土地使用权的企业自行改造和市场主体收购连片地块集中改造，并收取较低的定额土地出让金。

数据显示，2010年至今，东莞市“三旧”改造共产生土地出让金和土地税费67.80亿元，市政府返还给镇、村两级65.34亿元，占96.4%，其中镇60.65亿元、村4.69亿元。

与此同时，就在三中全会闭幕前一天，厦门首例农村宅基地进行拍卖。资料显示，参与这宗拍卖的土地是集美区灌口镇灌口村三组住宅，土地使用类型为集体土地使用权。拍卖标的总建筑面积1216.5平方米，起拍价为470.78万元。根据拍卖公告，该标的同时具备《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》两证。

而值得注意的是，虽属宅基地，但其吸引力却不可小觑，以至拍卖现场达到火爆的程度。先后有10多位竞买人，经过半小时的激烈争夺，最终落槌价为680万元，溢价达44%。

有业内人士称，如果拍卖等到三中全会闭幕后进行，强烈的土地改革信号或将带来更高溢价。

随着三中全会土改信号的释放，农村土地改革正在提速。全会闭幕次日，安徽便宣布在20个县区试点农村集体建设用地流转。指出2015年底前实现农村集体所有的国有土地确权登记证发证全覆盖。建立宅基地退出补偿激励机制。发展土地流转信托，建立宅基地退出补偿激励机制。此外，深圳凤凰农地也再次打破了原有分成模式进行入市。

贫富差距有扩大风险

值得注意的是，新希望集团董事长刘永好 此前指出，应警惕因土地价值不同而造成的新的不平衡。

“大城市周边的农民通过城市化的改造获得了很多补偿，可以享受到此次土改的绝对红利，但偏远地区的农民可能根本一点都享受不到。”刘永好表示，东西部地域差别、城市差别、距离城市远近差别将造成一个又一个的剪刀差，最终只能是城边的极富，远处的越来越穷。就像新疆的房价不能和北京比一样，就连北京边上的河北也不能与北京相提并论。深山中的农民更是如此，这样下来，差距将会越来越大。

万科副总裁毛大庆也认为，城乡一体化，改变二元结构，并不能解决根本问题。“中国土地制度的问题在于，新中国成立后的一段时期中，农村的土地跟城市的土地还没有这么大的差别，那是因为城市的土地没有给城市人带来什么资产的变化，或者财富的增长。”

“但是改革开放之后，尤其是最近15、20年，由于资源配置不合理，导致城市土地和房地产市场化之后，形成了资源和财富的互动，使得拥有城市户口和城市资产成为个人和家庭资产配置的一个重要通道。于是城乡二元问题出现了。”毛大庆认为，城市土地后面挂着一大堆资源，包括医疗、养老、咨询、文化等等。这些都是传统意义上的城乡矛盾，不是仅仅解决土地问题就可以解决得了的。

此外，毛大庆同时指出，不是农村的土地都能变为财富。“其实大量的都变不了，有个城市吸引力调查，结果是全国只有40到50个城市对人的移动有吸引力。换言之，有吸引力的城市才四五十个，农村哪有吸引力？没有吸引力，地变不成财富，谁会要他的地？他流转给谁？”

中央已注意到此类风险。陈章良透露，中央层面要求对如何避免在城市出现贫民窟进行调研。在没有足够的财富时，虽然土地流转出去，但进了城的农民仍难以在城里生活。可能刚生活几个月，就没有钱了。因此，变得又想回农村了，可那时他已经没有地了。

对此，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文表示，农村土地入市增值收益不能都给失地农民，必须要覆盖政府、土地开发商、大部分市民、失地农民、远离城市农民五个群体的利益才可以确保农村土地流转的公平。要避免土地流转成为少数人的“盛宴”。