一位参与新农保政策制定的社保专家介绍说，新农保个人账户缴费标准过低的问题已被关注，届时将针对相关问题加以政策完善

王羚

[ 取消个人账户，建立农村普惠式的老年收入保障制度，由政府为农村老年人提供基本养老金，这样操作起来既简单，又经济，还避免了农民与其他群体的攀比 ]

还有一个月，户籍在沈阳市东陵区桃仙街道富家村的佟静曦就满60周岁了。本该是喜事，可佟静曦却觉得郁闷，“活了大半辈子，从来没有这么闹心过。”

闹心的原因是曾经让佟静曦高兴的新农保（新型农村养老保险）。在她看来，新农保一个月55元的基础养老金是政府给农民的福利，满了60周岁就应该顺理成章地领钱。但事情并不如她所愿,她被要求先缴纳300元参保才能领取基础养老金。

“电视里不是说中国农民满60周岁就能享受养老金吗？不是说是普惠的吗？为啥还要强制我缴钱呢？”佟静曦不解。

以上述富家村60多位农村老人新农保缴费为样本，《第一财经（微博)日报》记者日前调查发现，新农保制度运行4年来，不仅仍存在部分农民对政策的误读，同时亦有诸多问题亟待解决，而个人账户面临的尴尬最为突出。

被误读的新农保

由于对新农保补缴保险费政策不满，1月份以来，包括佟静曦在内的富家村66名农村老人先后多次联名写信到沈阳市人力资源和社会保障局农保处等相关部门反映此问题。

本报记者在调查中发现，这批农村老人全部是1951年7月1日以后出生的。他们的诉求焦点在于：既然各有关部门和媒体在宣传新农保政策时说是普惠式的基础养老金，为什么还要交几百元保险费才能领到基础养老金？

而他们的依据，则是人社部有关领导在讲话中提及的“满60周岁的农民就可以享受55元基础养老金”，以及各级电视和报纸上很多的类似表述。

沈阳市人力资源和社会保障局农保处工作人员周立斌曾多次在电话中与反映这一问题的佟静曦交谈。他告诉本报记者，当地要求这些农村老人补缴保险费的做法是符合国家关于新农保的相关政策的。老人们的不满主要缘于对新农保具体政策的误读。

根据2009年的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，在新农保制度实施时年满60周岁的农民，可直接享受基础养老金。年龄已超过45周岁、不足60周岁的农村居民，应参保并逐年连续缴纳养老保险费。

沈阳市具体实施新农保的时间点是2011年7月1日。凡在此之前满60周岁的农村老人都可以直接享受基础养老金。佟静曦是1953年生人，按这一规定应该缴纳三年的养老保险费才可以在年满60周岁后享受基础养老金。

“我觉得很不公平，那年满60岁的人可以不交钱，我们这批人凭什么就得交钱呢？”冯静曦想不通。

“它（新农保）是个养老保险制度，不是社会福利，权利和义务是对等的，你想享受养老金就必须缴费。”周立斌说。

人力资源和社会保障部农保司官员刘从龙在回复本报记者询问时表示，新农保政策确定给予制度实施时年满60岁的农民直接享受基础养老金的待遇，主要考虑这一部分人年龄已高，这是国家给予60岁以上老年农民的一个福利。

刘从龙表示，“新农保制度实施时年满60周岁”是政策划定的一条线。不满60岁的人以此攀比，要求不缴纳养老保险费而直接享受基础养老金是不合理的，也不符合政策规定。

“年满60周岁的农民可以享受基础养老金，是有前提条件的。要么你在新农保实施时年满60周岁，要么你缴费参保。参保了才能享受养老金。城市职工养老保险也是这样，不参保怎么会有养老金？如果所有的人都不交（保险费），钱从哪里来？”刘从龙解释说。

人民大学公共管理学院社保专家李珍认为，就新农保政策本身的规定来说，这批农村老人在制度实施时年龄不满60周岁，应该缴纳保险费才能领取基础养老金。她同时表示，这批老人有现在这样的不满和质疑，也是可以理解的。

在李珍看来，严格说新农保并不算是一个社会保险。新农保由基础养老金和个人账户两部分组成。李珍分析，从学理上来说，政府给的基础养老金不能叫保费。所谓保险是基于一个计算而确立的风险分散机制，是众人为一、一人为众，其中有个再分配机制。但新农保没有再分配机制。政府给的究其实就是一个老年津贴，不跟个人缴费多少挂钩，而是到年龄我就给你55元，这其实是普惠制的津贴制度，而个人账户本身就不是保险。

“这就出现了问题，它叫新农保，但它不是保险。这叫名不副实。你说城里人有保险，现在农村人也有了保险，而且满60周岁就能领基础养老金。这种说法容易给农民一种误解。再加上农民本身对保险就不太了解，所以就会对政策产生误读。”李珍说。

个人账户的尴尬

富家村老年农民的这种误读背后，暴露了新农保实施中出现的诸多问题，其中个人账户面临的尴尬是其中最为突出的问题。

家住广东的曹玉良今年8月返回户籍所在地富家村办理了新农保参保手续。与冯静曦同年，按规定他也要补缴3年的保险费。新农保政策规定了从100元/年到500元/年共五档缴费标准。沈阳市结合当地情况作了调整，新农保保费从每年100元起共设立十档。曹玉良想都没想，就选择了最低档。

“其实我就等于是花300块钱买到了领基础养老金的资格。为了能领基础养老金，我交了这个钱，但是我交得不痛快不明白。”曹玉良说。

富家村的许多老人跟曹玉良有类似的想法。本报记者获得的一份富家村老人新农保缴费统计的资料显示，其中66位老人全部选择了最低档缴费标准。

据富家村村委会主任张庆学介绍，该村户籍人口2000多人，参保的大概在400人，几乎都是50岁以上的人，几乎所有人都选取了最低档缴费。

本报记者在采访中发现，村民们之所以选择了最低档缴费，除了有以最低代价取得领取养老金资格这一想法外，还有一个原因就是普遍对新农保的养老功能有怀疑。

富家村一位不愿意透露姓名的村民表示，以现在这个缴费水平，新农保将来根本不可能解决自己的养老问题。“一个月领的养老金不到一百元钱，也就买桶油呗，咱们能一个月就喝这桶油吗？”

国务院新农保和城居保试点工作领导小组办公室今年4月的工作简报亦称，当前包括新农保在内的城乡居民养老保险确实存在着基础养老金保障水平偏低、个人缴费水平过低等突出问题。

“95%以上的人选择100元的缴费档次，说明不是因为他喜欢这个保险，是因为他不交就拿不到基础养老金，这么说起来，不是新农保本身在吸引人，而是制度造成的无奈。”李珍说。

除此之外，个人账户面临的另一个尴尬是：在某些地方，新农保个人账户成了相关部门和机构要求农民多缴费的工具。本报记者在调查时发现，某些基层利用农民对新农保政策的懵懂和对养老的强烈需要，想方设法让农民多缴纳保费。

李珍分析，通过多缴保费，农民的养老金领取水平确实可以提高，但不可否认，一些地方政府正是通过积极让农民多缴保费以减少自己在养老金发放的财政压力。

“原本说是全部积累的新农保个人账户有可能在实践中被做成了现收现付。”李珍说。

亟须顶层设计

中国正在进入一个加速老龄化的阶段。养老问题成为政府和民众面临的一个严峻挑战。尤其是在农村，由于大部分中青年进入城市，老龄化程度及老年贫困的程度更高。

根据第六次全国人口普查，全国农村60岁以上人口的比重已经达到15.4％，高于全国13.26％的平均水平。可以说，中国老龄问题的重心在农村。

新农保的推进正是为了解决农村养老难题。新农保第一批试点从2009年9月开始，仅用三年多的时间就迅速完成了制度全覆盖。这是一项利民惠民的重大举措，1亿多老年农民已经享受到这项制度带来的好处。但从其推行4年多来的情况来看，一些问题暴露出来并亟待完善。

从个人账户来说，针对缴费标准过低的问题，各地已经在采取不同措施加以提高。从政策设计上，地方财政对参保者不少于每年30元的补贴被打入个人账户，缴费越多，补贴越高，以此增强制度吸引力。这些激励措施起到一些作用，但仍难以解决根本问题。新农保诸多问题需要从顶层设计的高度来解决。

今年是养老保险制度的顶层设计年。许多研究机构正在制定养老保险制度改革方案。一位参与新农保政策制定的社保专家介绍说，新农保个人账户缴费标准过低的问题已被关注，届时将针对相关问题加以政策完善。

冯静曦提出了一个自己觉得比较公平的做法：将基础养老金和个人账户分开，基础养老金按人头发，只要到了年龄，无论参不参保都可以领。个人账户部分参保就有，不参保就没有，多交多领，少交少领。

对此，上述不愿意透露姓名的社保专家明确表示反对。“那样的话每个人都等到60岁领这个基础养老金，还有人缴费吗？没人缴费，政策怎么持续？”

然而，冯静曦提出的基础养老金和个人账户分开的建议，却与清华大学不久前公布的养老金改革方案有所契合。

根据清华大学的方案，中国用GDP的1%～2%，建立全覆盖的、全国统一的、分步实施的“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”二元结构养老金制度。

清华大学养老改革体制方案的主要参与者之一、清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥介绍说，国民基础养老金就是所有达到领取养老金年龄的人都能得到一份保证基本生活开支的养老金。它的原则是“全覆盖、保基本”，只解决老年人吃饭、穿衣等日常开支，至于生活改善问题，则由个人账户来解决。

清华大学制定的养老改革方案是针对整个国家的养老体制。就新农保来说，李珍认为，个人账户的运行低效，应该予以取消。

李珍表示，超过九成的农民在参加“新农保”时选择的是最低档缴费，15年才交1500元，再与15年的管理成本相比，这个账是非常不经济的。若考虑到个人账户的低利息等因素，个人账户的存在实际上导致了福利损失，应该取消。取消个人账户，建立农村普惠式的老年收入保障制度，由政府为农村老年人提供基本养老金，这样操作起来既简单，又经济，还避免了农民与其他群体的攀比。