公务员养老金在4000元左右，事业单位比公务员低20%-30%，企业养老金更低，大部分在1500-2000元左右。企业退休人员热热闹闹几百元、机关退休人员不声不响几千元。——不同群体间养老待遇不同，一直是社会关注焦点。

　　养老金与每个人的切身利益密切相关，但是“双轨”下的养老金着实让不少不在体制内的中国人无法感受到“老有所依”。养老金“双轨”是否要“并轨”，如何“并轨”，是否能够实现“养老金全国统筹”，专家观点不一。有人认为养老金并轨是必须的，这是社会公平、正义、和谐的最好体现，而且宜早不宜迟；也有人认为，养老金并轨不应是“劫富济贫”，而且并轨后不利于社会效率的提高。观点的巨大差距，反映出社会利益的激烈博弈。在改革发展的关键期，社会保障是中国经济、政治、社会新一轮改革的基础工程，这个时候，国人也更需要对未来有明确的预期。养老金双轨制已经处于改革的前端，改革急需顶层设计。

养老金双轨制的由来

建国之初的养老金虽“双轨”但差别不大

　　企业职工的基本养老制度始建于1951年2月《中华人民共和国劳动保险条例》，机关事业单位养老保险制度始建于1955年12月《国务院关于国家机关工作人员退休处理暂行办法》，这两种养老保险制度享受条件大体相同，待遇标准互有高低。这也是最初的养老金双轨制。

　　1958年养老制度虽“并轨”但农民养老没保障

　　1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台，统一规定了职工和公职人员的养老。根据规定，企业职工及公职人员都不需缴纳任何费用，费用源于财政，退休待遇与工作年限挂钩，以退休时工资按一定比例计发。之所以统一养老标准，是要降低公职人员的养老待遇，进而减轻财政负担。

　　但养老城乡依然有别，虽然职工和公职人员之间养老标准统一了，但城乡之间的养老差别依然存在的。只有极少数老弱孤寡残才获得集体的保障，1956年开始施行五保户制度，对农民孤寡老人进行救济，但享受五保救济的农民只占少数，据研究统计，1958年享受“五保”待遇的有519万，占当年农村总人口的0.9%。

　　1980年后“双轨制”回归，差距越拉越大

　　当随着我国市场经济体系的建立，企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产者和经营者，企业职工退休金不再由国家负担，实行社会统筹，即由个人、企业、国家补贴三方负担。养老金的计发办法实行社会统筹与个人账户相结合的模式，企业职工的养老金由统筹基金中的基础养老金和个人账户养老金组成，职工的退休金多少决定于企业的经济效益和职工的工资水平。在这种情况下，由于不同企业的经济效益不同或者同一企业不同时期经济效益不同，职工养老金水平就会不同。

　　与此同时，机关事业单位退休制度却没有进行相应的改革，退休金大多仍由国家支付，计发办法也未改变，仍然保持着旱涝保收的局面，退休制度的双轨制由此形成，从而造成广大企业职工反映强烈的退休金水平的巨大差别。

本质问题是企业养老金太低

　　中国社科院社会政策研究所秘书长、研究员唐钧认为，“双轨制”是一个现象，本质问题是企业职工的退休金太低，不能维持基本生活。虽然现在企业退休职工的养老金平均到了1800元或1900元，但是在中国讲收入平均线，一定要注意，就是其实只有三分之一在平均线以上，而其余的三分之二都在平均线以下。所以，用“一轨制”来解决“双轨制”问题是办不到的。因为养老金的问题既涉及“公平”，又涉及“效率”，以一个制度要同时顾及“公平”和“效率”，是不可能的。所以，一定要用两个制度，即一个是基本养老金，一个是补充养老金；基本养老金讲公平，所有的中国公民都拿同样水平的养老金；补充养老金讲效率，跟工资、跟贡献、跟效率挂钩。

　养老金“并轨”的阻力

　　“养老金双轨制”改革呼声多年，但却雷声大雨声小。“说废除养老金双轨制这难那难，都是托辞。说白了，就是因为涉及到既得利益阶层的利益了。”全国人大财经委原副主任贺铿认为，如果说30年前改革解决的是意识形态问题，现在就是利益问题，下一步改革该做的就是***这种利益格局。

　　全国人大代表、中国人民大学中国社会保障中心主任郑功成认为，既得利益群体不愿意放弃是关键原因。但还有很重要的一个方面，就是责任怎么分、费率怎么定。因为职工处在地区分割状态下，各地责任分担与费率高低不同。以广东为例，广州市的企业为职工养老保险缴费占工资总额20%，深圳现在是12%。“假如广东要启动机关事业单位的养老保险制度改革，用什么费率？还各地自搞一套？”郑功成认为，这样公务员待遇又会形成一个新的地区分割，情况更糟。

　养老保险制度需从顶层优化

　　抓住深化养老保险制度改革的关键，就要在统筹规划的基础上尽快搞好优化制度安排的顶层设计，并在中央政府强力推动下，自上而下地理顺相关关系。因为如果现行制度的缺陷不能及时得到矫正，伴随覆盖面与投入规模持续扩大，问题就可能更为严重。郑功成认为，顶层设计的关键性任务就是确立新理念、排除体制性障碍、优化制度安排。应进一步明确公平、正义、共享的建制理念，维护法定养老保险制度的统一性，提升制度的公平性与互济性，真正形成养老保险多层次化，保障这一制度的可持续性。在制度优化中，关键是要合理确定法定养老保险制度的统筹层次与均衡责任负担，同时理顺与之相关的管理体制、财政体制。

　　机关事业单位与企业三步走向“并轨”

　　郑功成认为，解决办法就是为机关事业单位建立与企业职工相似的社会养老保险制度，真正实现缴费义务平等、制度结构相同、待遇计发办法一致。郑功成提出三步走改革方案。第一步，机关事业单位工作人员像企业职工一样承担起相应的缴费义务。第二步，对机关事业单位工作人员退休金进行结构分解，改为“基本养老保险金”与“职业年金”。其中“基本养老保险金”与企业职工“基本养老保险金”相同，“职业年金”与“企业年金”对应。第三步，放弃机关事业单位退休金与工资增长挂钩的机制，代之以与“企业职工养老金计发办法”一样的机制。

使职工基本养老保险成为核心制度

　　中国人民大学中国社会保障研究中心鲁全认为，我国城镇化的三种基本方式对应着三类人群的养老保险问题。第一种方式是农村富余劳动力大量进城。它迫切要求打破户籍限制，将劳动关系作为参加职工养老保险的基本标准，从而提高农民工的参保率。第二种方式是通过土地征用实现城镇地域扩张。它要求处理好征地补偿与被征地人群养老保障之间的关系，避免失地农民陷入老年贫困的境地。第三种方式是农业产业化使一些传统农业劳动者的就业方式从自我雇佣变为被雇佣。它要求将就业方式而非产业性质作为参保的标准，即让这部分被雇佣的农业劳动者参加职工养老保险而非农民养老保险。

　　我国目前有2亿多农民工，未来20年还有约3亿农村人口要转移到城镇。这就是说，随着新型城镇化的推进，大多数劳动者都应参加城镇职工基本养老保险制度，从而使这一制度成为养老保险体系的核心制度。同时，城镇化将使更多传统农业劳动者的职业身份和就业方式发生变化，将有越来越多的年轻劳动者加入职工基本养老保险制度，从而将优化这一制度的参保人员结构，增强制度的自我平衡能力与财务可持续性