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原载本网论坛
毛树春  王香河

中国农业科学院棉花研究所  全国优质棉科技服务项目组，河南安阳455004

实施棉花良种补贴是国家重视棉花生产的体现，将对新品种和新技术的扩大应用起到积极的作用，对降低棉花生产成本也有一定帮助，对稳定植棉面积会有所帮助。如何搞好补贴，要深入了解当前棉种的现状和存在问题。本研究根据《中国棉花生产景气报告》连续多年的监测结果，对比分析美国和我国的现状，结合2007年1月26日由中国棉花协会主持召开的有棉农合作分会、企业、专家和农民代表参加的座谈会，提出几点意见和建议，供决策参考。

一、补贴的背景和好处

据了解，这次出台的棉花良种补贴从2007年开始实施，中央出资5亿元，覆盖4000万亩，连续补贴2年，分4年实施。新疆补贴10元/亩，内地补贴15元/亩。以县为单位组织实施，每县确定5个优良品种，做到一村一种。

棉花良种补贴具有较好的示范带动作用。一是发挥优良品种的增产作用，这将深受农民的欢迎，只要良种增产幅度大，农民收益才最大，同时还能降低一些成本。二是购买补贴种子将会增加农民的安全感，即使出现问题政府部门必将认真解决。三是种子市场将会变得有序。由于经营公司数量的减少，种子市场监管力度的加大，进入流通的公司和经营种子的数量将会大大减少，种子多乱杂状况将会有所遏制。

但是，由于我国棉花品种多乱杂正处上升期，还由于种子市场发育晚，种子公司多处在成长阶段，整体实力不强，经营能力有限，加上地方保护主义，要把好事办好也有难度。

二、补贴的基本原则

根据当前种子市场的现状，研究认为，棉种补贴要以市场为导向，以大幅度减少品种的数量和推进品种的科学布局为目标，以降低成本，农民得利为根本，采用补贴种子和补贴苗子相结合的方式进行；还要兼顾政府承担的风险最小，出台的措施可操作且操作成本低，以及对农民自主经营权的干预程度最低等。

三、关于良种和优质种子的概念

一是所谓良种是指经济优良、具有综合性状好、增产、抗病（或抗虫）和优质、生态适应性好、通过国家或省级审定的品种，转基因抗虫棉必须通过国家安全性评价和允许环境释放的品种，高技术品种必须合法。二是推荐精加工的优质种子。所谓优质种子是经过精加工的光子或包衣子，有品牌的种子。三是种源要充足。列入补贴品种的种子种源要充足，质量可靠，有包装，是转基因的品种要标示等。根据这一思路，将排斥非审定和假冒种子进入市场和投入生产，预计可减约20％。存在的问题是，由于杂交制种成本高，单个杂交组合的制种面积不大，也存在种源不充足问题，一些杂交棉种将可能被排斥在外，品种数量也将减少，这对推广杂交棉可能带来不利影响。

四、关于优良品种数量的确定问题

座谈会认为，主推品种由农业部或有省市区农业部门来确定，编制主推品种的目录，这与粮食作物以地区级确定不同，主要是植棉面积少于粮食。由部或省级确定能够体现公平和客观。入选品种的时间如自2004年审定起，但一些具有优势和种植面积很大的老品种年限要延长。省级的数量，由于长江基本实现杂交棉化、以及植棉大省和生态类型区差异大的产棉省市区，品种的数量要适当增加，不少于10～15个。

省级如何来确定入选品种，座谈会认为，要提高透明度，对入选品种要细化出一系列指标，在方法上，建议成立一个专家委员会，由委员会集体决定。

以县为单位推荐的主推品种，要经过当地的试验和示范比较，许多优质棉基地大县均有较好的基础，如湖南澧县、安徽无为县、江西彭泽县、江苏射阳县和兵团很多团场，已有多年的品种比较试验和示范结果，根据结果，选择省级确定的推荐品种。一县的品种数，植棉面积在50万亩上下、推荐的杂交棉数量建议修改为“不超过10个”，种植常规棉和其它中小面积的县数量均不超过5个。

补贴种子和补贴苗子相结合。中棉所等研制棉花工厂化和机械化移栽技术取得重大进展，在长江和黄黄淮平原棉区示范已取得了成功，示范推广的步子加快，“两化”技术正在改变棉花生产方式，如改商品供种为商品供苗，通过机械化移栽，大力推进棉花由订单种子向订单苗子和订单移栽转变，满足劳动力转移的新需求，因而它是棉花生产的现代化技术，在良种补贴中应发挥积极的作用。

五、关于承担公司的确定

当品种确定以后，再选择承担公司。由省级农业主管部门采用招标方式确定省级供种公司。省级供种公司的数量，产棉大省市区应在5家以上，中小省市也要确定3家以上。对承担公司要设定一定的门槛，增加招标的透明度，如参加竞标公司必须是具有棉花良种生产和经营资质、且经营业绩好，如农业部品质监督检验测试中心抽检质量合格、得到农业部授权或认可的公司，这样的公司在全国棉区约有几十家，大致能承担任务。这样可以把补贴良种与扶持公司成长结合在一起，有利于培育大型公司。

六、几种补贴操作方案

1、价格控制。招标种子在区域内零售，要控制价格的上限。这是补贴的重要依据。如何控制价格，要区分杂交棉和常规棉，要了解补贴前的价格。按内地补贴15元/亩，新疆补贴10元/亩，根据2006年各区域均价，长江流域均降33％，黄河流域均降44％，西北新疆均降30％。以此为依据，制定价格控制的上限，作为品种监管的标准。

2、补贴公司。补贴省一级公司，而不是补贴市县级的分销公司。采用本补贴的优点，实施补贴的操作成本很低，政府承担的风险很小，还有利于招标公司的成长，进而培育大型棉种公司。政府的职责是监管常规种子的繁殖和杂交棉的制种、加工和包装的质量，监管招标种子的市场运行情况，加强招标种子市场价格的管理等。

3、直补棉农。只要农民种植本地推荐的品种就应享受补贴。此法的优点：政府承担的风险很小，不足是实施补贴环节费用较高，或按面积补贴必须对植棉面积实行逐户丈量统计，或凭购买发票补贴，加大政府的监管难度。确定主推还是非主推，自留种子，还要做到公正和客观，否则农民得不到多少好处。座谈会上，农民代表认为本方案能够体现政府对棉花生产的关心，农民能够得到一定的好处，哪怕是70％也好。

4、补贴款的发放。如果补贴下发到县级当然由县级发放，有人建议由省级发放，当然操作成本高些，或与粮食补贴一同发放，或纳入各地的综合补贴中，农民凭购买发票获得补贴。

采用补贴苗子方式，按移栽面积多少补贴承担育苗公司。其优点：实施补贴操作简单，政府的成本更低，风险由育苗公司承担，政府监管容易。

5、加强监管。入选品种由专家委员会集体决定。成立的专家委员会由多方面专家、农业和财政部门官员、企业和协会农民代表组成。同时，要加强监管，除按项目要求管理以外，还要设立监督委员会，参与标准的制定、招投标过程，监督抽查补贴款的用途和发放，确保公正客观，防不正当竞争，遏制腐败。

六、棉花良种补贴不足

棉花良种补贴具有排它性、非普惠性和非均衡性特点。实际上能够得到补贴的不是全部的植棉者。如补贴的种子是推荐的购买种子，非推和自留种子将被排斥在外，理论上，一地达到补贴标准的面积将不是全部面积。由此可见，良种补贴不是普惠制，会出现不公平现象，也存在干预农民经营自主权的潜在问题。

此外，补贴操作要提供相关的工作费用。

关于棉花良种补贴的若干建议

一、补贴的好处

发挥优良品种的增产作用；购买补贴种子将会增加农民的安全感；促进种子市场有序。

但因品种多乱杂正处上升期，种子公司整体实力不强，经营能力有限，要把好事办好也有难度。

二、补贴的基本原则

补贴要以市场为导向；以减少品种的数量和推进科学布局为目标；以降低成本，农民得利为根本；补贴种子和补贴苗子相结合；还要兼顾风险最小，措施可操作且成本低，保护农民的自主经营权。

三、优良品种数量的确定

主推品种由农业部或有省市区农业部门来确定，编制主推品种的目录

省级的数量，杂交棉化、植棉大省和生态类型区差异大的产棉省，品种不少于10～15个。

省级入选品种，提高透明度，细化一系列指标，由专家委员会集体决定。

一县品种数，植棉面积在50万亩上下、杂交棉 “不超过10个”，常规棉和其它县不超过5个。

五、承担公司的确定

由省级农业主管部门采用招标方式确定省级供种公司，产棉大省市区在5家以上，中小省市3家以上。

六、几种操作方案都有利弊

价格控制，招标种子在区域内零售，价格上限要控制。

补贴公司，补贴省一级公司

直补棉农，只要农民种植本地推荐的品种就应享受补贴

补贴款的发放，县级发放或最好由省级发放

加强监管，确保公正客观，防不正当竞争

中国农业科学院棉花研究所    国家优质棉基地科技服务项目