刘贵良的农民互联网

《学习时报》

新农保试点是继取消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。较老农保而言，新农保有两个显著特征：一是筹资结构不同。老农保坚持“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的筹资原则，主要靠农民自己缴费，实际上是自我储蓄；而新农保采用个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的三方筹资模式。二是支付结构不同。老农保只有个人账户，按照个人账户基金积累总额计发养老金；而新农保由基础养老金和个人账户养老金构成，其中基础养老金是由国家财政全部保证支付的，也就是60岁以后的中国农民都将享受到国家的普惠制养老金。

　　普惠制养老金制度一般指的是只要是该国农民从事农业劳动达到一定年限，一旦退休就有权利享受养老保障金。具体到我国，就是中国农民只要达到60岁以上的某个年龄，就有权利享受普惠式养老金，而不论其以前是否缴费、就业历史和收入现状。由于受益对象识别简单，交易成本较低，易于管理和操作，很适合在金融机构不发达的广大农村推行，具有重大意义。

　　其一，普惠制“新农保”是对现有农村养老保险困境的重大突破，必将大大提高社会保障制度的公平性。养老保险作为一种准公共品，政府有介入的必要性和合理性，并承担一定的财政支出责任，支持养老保险的正常运转，保证其社会性和保障性。“老农保”在推广后的前几年参保人数有所上升，但自1998年以后，农村社会养老保险工作进入衰退阶段，覆盖率从1999年的9.75%降到2006年的7.31%.此外，目前参加养老保险的大多是经济发达地区的富裕农民，绝大多数需要养老保障的农民并不能从该制度中受益。社会保险是根据大数法则设计的，参保的人越多，覆盖面越广，互济功能越强，参保者就越有保障，制度才有可持续性。普惠制新农保不仅强调了政府的筹资责任，而且对基础养老金实行普惠制，必将提高农民的参保积极性，扩大养老保险覆盖范围，保证了新农保的社会性和保障性。此外，有利于改善城乡保障水平的悬殊，提高社会保障制度的公平性。

　　其二，有利于缩小城乡老人的收入差距，促进经济发展。目前我国城乡老年人口人均收入比例为4.7∶1，高于一般城乡居民收入的比例（3.22∶1）。目前我国城乡贫困老年人约有1010万人，其中城镇150万人，农村860万人，城镇老年人贫困发生率约为2.5%，农村约为8.5%，农村老年人贫困发生率相当于城镇的3倍以上。实行普惠制养老金，可以直接增加老人收入，减少贫困老人数量。此外，有利于扩大消费，促进经济发展。根据庇古的观点，将富人的一部分收入转移给穷人，由于边际效用递减法则，增加穷人收入可以增加社会总福利，当然前提是不损害富人的积极性。

　　其三，有利于提高农村老人的家庭地位，促进家庭和谐。目前农村老人到了一定年龄完全成为子女负担时，受到虐待的事件时有发生，这不仅是传统孝道的退化，更重要的是社会经济因素所致。在封闭型社会，人们很少流动，家庭甚至家族成员之间依存性较高，由于长者拥有更多的经济和人力资源，地位自然较高，能得到家庭的尊重和安享晚年。但在开放型社会，劳动力频繁流动，流动在外的子女由于经济上的独立，对家庭的依赖大大减弱，家中老人的地位相对降低，以稳固的家庭为治理基础的家长制受到挑战。另外，农村子女自身条件不好，加上在外受时空的限制，尽孝真的是心有余而力不足，这也印证了古语：仓廪实而知礼节。普惠制养老金增加了老人的收入，可以降低对子女的依赖，减轻子女的养老负担，提高老人的地位。此外，有利于改善农村老人的身体健康状况，减少因病致贫情况的发生，有利于促进贫困地区经济发展，缓解城乡收入差距。

　　上面所说的是普惠制“新农保”的理论意义，但其实践价值又如何，制度本身是否具有可持续性必须经过实践的检验。一项制度能否持续，应该从两个方面考察：一是经济基础，二是合意的社会价值观。

　　从经济基础上看，主要是指该制度是否具有保障性的财力支撑。实施普惠制需要多少财政支出？按照“总支出=受益养老人数×人均支付水平”的公式计算，受益老人的年龄条件一般观点是65岁，但由于我国东西部发展极不平衡，生活条件差异较大，人均寿命有所不同，家庭养老能力也会相差很大，故政策执行时，西部可以低于65岁，东部则可以高于65岁。据统计，2000年中国农村（包括农民工）的总人口为8.33亿，其中65岁及以上的老年人占7.36%；另根据“2009中国老龄国情及养老服务业发展论坛”的信息，60岁以上的老年人口数将以年均3.2%的速度递增，如取3%的增速，可得2008年65岁以上的人口数为7765万。

　　人均支出水平的计算基础有几种选择：各地绝对贫困线、最低生活标准、农村居民人均消费现金支出，但是笔者认为选择农民人均纯收入作为计算基础较为合理。因为前面三个基数一般是最低生活保障的给付基础，尽管普惠制养老金是保障老人的基本生存，与农村低保的目标类似，但普惠制属于社会保险范畴，应与缴费基数衔接，而个人缴费基数为上年农民人均纯收入。这种选择也是城乡保障制度统一的要求，因为城镇职工养老保险的筹资和给付基数均为职工工资这种收入性指标。据中国网的信息，2008年全国农民人均纯收入为4761元，按照城镇养老保险社会统筹部分30%的替代率计算，人均支付标准为1428.3，取整数1400元，由此可得财政年总支出为1087亿元，不到2008年全国财政总收入5.4万亿元的2%.

　　从社会价值观的角度考察，这一制度是否符合社会的公平正义观。公平正义属于非正式制度范畴，决定着正式约束的演变，即使一个经济体的正式制度结构有了整体性的改变，其实际结果如何也要取决于新建立的正式制度同那些只能逐渐改变的非正式行为规则之间的互动关系的变化。

　　根据上面的分析，普惠制养老金有利于改善城乡保障和收入差距，促进社会公平，同时也不会损害市民的积极性。农民曾经为城市建设做出过巨大贡献，现在已到“以工补农”的阶段，实行普惠制养老金就是直接补农民的实际收入，这不仅能改善城乡收入差距，而且还可以通过提高社会保障的公平性获得广泛的政治支持，是一个多赢的策略。

　　当然新农保也存在实施难点。根据新农保试点地区的执行情况，存在财政补贴不足、集体补助缺位、转移政策不一等不良现状，笔者认为其主要原因是缺乏制度上的硬约束。为了保障普惠式养老金足额到位和新农保的正常运行，必须坚持养老保险的强制性，应将相关规定写入社会保险法，使其具有法律的强制性，并通过预算的方式明确。其次就是个人帐户基金的管理问题。传统农村养老保险基金是以县为单位统一管理，基金保值增值方式主要是购买高利率财政债券和存入银行，收益率非常低甚至为负，还要收取3%的管理费，这意味着农民把钱交给保险机构还不如存银行。加之管理层次低，监管不力，跑冒滴漏比较严重，运营风险大，导致农民的参保积极性很低。如何实现基金的保值增值是一个技术难点。（余桔云）