“顺势”做足县域城镇化

　　当前加速城镇化要把更多的力用在县城，最重要的是做好全域性城镇化规划，加强县城基础设施和公共服务设施的配套完善

　　文/《瞭望》新闻周刊记者刘菁 郭远明

　　与北京、上海等大城市户口被不断追捧不同的是，中小城市户籍成为农民眼里的“鸡肋”。但从中小城市的视角，我们看到了另一种城镇化景象。

　　记者日前在江西部分市、县调查发现，与前些年“被上楼”现象相比，当前内陆地区农民主动进所属城镇安居的意愿趋强，成为县城购房主力，但他们进城不入籍，少有申请“农转非”。与此同时，农村土地流转加速，整村流转增多，撂荒地明显减少。

　　户口没有吸引力、教育资源紧缺、产业支撑不足，农民进城后，城市功能不足、配套准备滞后的问题也暴露出来。基层干部建议，抓住当前农民进城安居渐强的意愿，加快改革，让农民安心带土地进城。同时加快完善城市功能，让农民留得住。

　　县镇购房多平时居住少

　　记者在江西九江市和抚州市及所属部分县(市、区)调研发现，当地城镇商品房的最大购买群体是农民。在很多地方，近两年来大量农民自发进城上楼，进城意愿强烈。

　　抚州市目前城镇化率为41.5%，农民进城购房的比例超过50%。在抚州市市府所在的临川区，今年商品房销售1500套，根据产权登记资料，约70%被农民购买。抚州市南城县建设局统计，县城近7年共销售商品房1900套，其中农民买了1500套；抚州市副市长黄赛荣分别对临川区、东乡县和崇仁县的三个村实地调查，农户进城购房比例分别是50%、53%、35%。

　　除了在县城购房，农民在乡镇建房或买房也很普遍。南城县上唐镇60%的农民在集镇建新房。南城县建设局党委书记廖泉涌说，“过去农民‘被上楼’，现在农民自己上楼去。”按一对农民夫妇在外务工每年赚5万～7万元计算，基本上有能力在县城买房。

　　随着进城购房的增多，县城居住人数增长较快。南城县县城人口由10年前的6.4万人增至目前的14.35万人。与之对应的是空心村增多。临川区大岗镇10%的村为空心村，九江市共青城市金湖乡黄桥村1300多人口，只有10%在村里常住。

　　由于多数县城的工业园区不能完全吸引农民就近就业，不少农民仍选择到沿海打工。农民在县城购房，实际居住不足20%，有的平时闲置待春节返乡时住，有的让父母带孩子居住，也有的是为投资。宜黄县城商品房平时入住率40%，春节前后入住率达到85%。

　　农田流转多户籍流转少

　　与农民大量上楼相对应，近两年各地农田流转明显加速，租金年年上涨，专业合作社整村承租现象增多，规模经营形成气候。

　　在记者此次调研所到地，土地规模流转率一般在40%～50%。在南城县株良镇骆家塘村，有两个村小组因地处山区自然条件较差，整村自发搬迁。当地人周玉旺前年整体承租了这里的350亩山区田，租金为每亩480元，租赁时间30年。周玉旺说：“虽然三十年租期的风险不小，但农民在城里有了固定的就业和住房，返乡种田可能性小，土地流转不会出现大的反复。”

　　江西九江共青城市江益镇南湖村明年初将实施整体搬迁，农田整村流转。村支书万为林算账说，种20亩水稻，产量约为26000斤，销售收入3万多元。除去每亩600多元的各项投入，纯收入只有2万多元，按四口之家计，人均年收入5000元，效益低，至少要种50亩水稻才有赚头。所以多数农民选择将土地承包经营权流转。

　　江西上饶市余干县42岁的种粮大户李检发2004年在临川区承包了1000亩田，前年增至3000亩，到今年共在临川区7个乡镇包田5600亩，花费两百万元购置了十多台农机，还为部分粮田购买了农业保险。

　　另一方面，记者所到的九江共青城市和抚州南城县、宜黄县、临川区等地，尽管“农转非”不存在门槛，但极少有农民申请由农村户口转为城镇户口。

　　中小城市城镇户口缘何遇冷？与北上广等大城市比，中小城市的城市户口含金量不高，农村户口反而含金量高。一些乡镇干部给记者细算了农村户口的优势：计划生育可以享受两胎政策；宅基地是不小的财富；即使自己不种地，国家的粮食补贴、土地流转租金等每亩每年有五六百元收入。土地今后还有升值空间。而且，以共青城为例，农民进城完全可以自由选择参加城镇社保、医保。

　　产业支撑筑牢城镇化塔基

　　共青城市是江西省城乡一体化试点县市，人口19万，其中农民9万人。今年8月共青城出台规定，农民可用宅基地置换城镇商品房，以土地承包经营权置换股份合作社股权或城镇社会保障，同时推进农村产权、就业创业、社保、金融服务等改革。共青城预计为此三年内财政投入30多亿元，转移农民进城2万人，目前已开建的安居小区可容纳搬迁农户7000户。

　　49岁的熊茂贵是九江共青城市江益镇南湖村村民。他和两个儿子用宅基地换了三套市区安居小区的商品房，政府整合涉农建设资金发给他约10万元搬迁补贴，他自己出了10万元。村支书万为林说，启动宅基地与商品房产权互换后，受到村民的欢迎，全村只有10户还没提交置换申请。

　　在经历了2010年宜黄拆迁自焚事件后，江西抚州市吸取教训，突出“城镇化是人的城镇化”这一核心。市长张和平说，城市结构应该是金字塔，塔尖是北上广等特大城市，中间是省会城市等，塔基是县城。当前加速城镇化要把比较多的力使在县城。做好全域性城镇化规划，对本域城乡人口的变迁布局要有准确预判，提前做好县城基础设施和公共服务设施的配套完善。

　　要让农民留得住，产业发展是重点。目前中小城市扶持产业发展资金有限，几乎全部依靠土地财政或举债完成。南城县委书记胡领高认为，要从税收优惠、财政补助、完善基础设施等方面，加大对中小城市产业发展的扶持力度。南城县株良镇近年利用传统优势，打造出全国闻名的校具加工产业，97家校具生产企业带动了周边山区村民向集镇汇集。目前，这个镇3.9万人有1.7万人从事校具生产销售，“三产”随之迅猛发展，出现两个集镇中心。

　　基层干部认为，当前加速城乡一体化的一些条件已渐成熟，政府要因势利导，加快推进改革，完善规划，采取允许农民带土地进城等办法，让农民在城镇化进程中获得发展和利益。

　　瞄准城镇化后劲消除管理盲区

　　单纯依靠农民购房来实现城镇化将会缩短城镇化生命周期。数据显示，2009年以后，抚州市农民购房户数以每年10%的速度增加。黄赛荣预计，农民进城购房的热潮估计还有五年时间，城市扩张步伐此后可能会慢下来。为此，基层干部建议解决好以下问题推进城镇化良性发展：

　　——解决农民进城后人户分离的管理难题。大量农民进城不改户籍，造成“人户分离”问题突出，给管理带来挑战。基层干部建议将进城的农村户籍人口一并纳入社区管理，让进城农民享有等同于居民的社会管理服务，纳入社区文化建设对象。

　　——加大农民就业技能培训力度。就业出现困难，可能使进城农民若干年后主动或被动退出城镇。抚州市人保局副局长徐能华说，40岁的农民进城后容易获得体力型工作，但这些人10年后可能无力从事这些工作，将成为城镇就业的困难群体，回乡也许是他们的无奈选择。如果就业技能培训到位，将使这批进城农民在城镇工作的年限延长20～30年。

　　——进一步完善城镇化的考核评价体系。当前一些地方城镇化出现走样，或为政绩工程甚至人工造景，或忽视民生保障，或过度拆迁损害农民利益。抚州市市长张和平建议，将群众满意度纳入对城镇化工作的评价体系中，同时要将政府负债率等一并纳入考核指标，防止一些地方城镇化的偏差给未来带来隐患。□

　　教育投入逆城镇化须关注

　　教育对农民进城的吸引力最大，但记者调查发现，推进城镇化教育“梗阻”现象突出。尤其教育投入逆城镇化现象值得关注。

　　在抚州市宜黄县梨溪镇上狮溪村小学，记者看到1名老师、6名小学生，守着三层楼的崭新校舍和校舍前上百平方米空地的场景。老师洪年英说，村小学生一年比一年少，前年9个，今年6个。这座2010年花费20万元新农村建设资金和20万元其他资金新盖的小学，面临无生可招的窘境，资源闲置。

　　另一方面，尽管一些城区不断加大扩校建校的力度，但仍跟不上农民进城的脚步，城镇小学和学前教育供需缺口尤其大。

　　记者调查了解到，江西部分地区普遍存在村小学生数萎缩，城镇学生数迅速膨胀的现象。抚州市城区随着农民大量进城，最高峰时小学每班人数达到120人。临川区今年又新增了2000名小学生，近年来每年都有进城农民上访要求解决子女上学难题。宜黄县委书记许中伟介绍，为缓解农民进城后的子女上学压力，抚州市所属各县城区和一些乡镇所在地都在加速建设中小学校。

　　从最近几年中央下达到地方的教育项目资金投向来看，基层反映，投入到农村的占大头，大大改善了农村教育条件。江西省发改委社会处负责人介绍，今年中央给江西的教育项目资金约为8亿元，其中用于城镇教育约为1.6亿元，农村教师周转房、农村幼儿教育专项、农村初中教育专项等占了大部分项目资金。临川区教育局局长龚国平告诉记者，这个区每年农村学校建设获得中央财政资金2000多万元，城区不足500万元。

　　基层干部建议，根据加快推进城镇化的新要求，在确保农村现有教育的前提下，将中央财政投入教育建设的资金和项目与城镇化规划相结合，加快县城和乡镇中小学校、幼儿园的建设，适应城镇化带来的大量农村儿童进城就读的实际需要。□

　　主要国家城镇化轨迹的启示

　　世界主要国家城镇化进程的经验教训值得中国借鉴和反思

　　文/张茉楠

　　联合国发布的报告显示，2010年全球城镇化率首次超过50%，这标志着全球城镇化时代已经来临。从资源集聚、产业分工以及效率提升的角度看，世界主要国家城镇化进程的经验教训值得中国借鉴和反思。

　　美国：产业集群(城市群)

　　推动高水平城镇化

　　美国是世界上城镇化发展水平最高的国家之一。从数量上看，中小城镇占主导，从聚集度看，大城市占主导。

　　美国城镇化进程与科技革命和工业化进程密切相关。19世纪中期开始，美国广泛引入欧洲的先进技术和设备，大大加快了工业革命的步伐。工业革命的蓬勃开展带动了农业现代化进程，为大批农业劳动人口向城镇转移创造了条件，农产品的大量出口，也为城镇化初期的资本积累作出了重要贡献。与此同时，国际移民在城镇化进程中很大程度上解决了城镇化面临的劳动力不足问题，带来知识和技术。此后，美国逐步形成了以产业集群为中心的城市群。

　　日本：实施产业政策

　　主导下的城镇化战略

　　日本土地资源有限，实施政府主导下的高度集中的城镇化发展战略，紧密结合工业化进程，对少数几个都市圈实行优先集中开发，在一定的区域内发展由核心城市主导的城市群。日本在1961年颁布了《促进不发达区域发展法》，1962年颁布了《促进新工业城市建设法》，统筹建立一个连接东京湾、依势湾和大阪湾的60公里长的特大城市群地带。与此同时，政府着力发展以京叶工业地带、阪神工业地带、东海工业地区以及广岛、北岛的重工业和化学工业地区为主体的太平洋工业地带。工业化水平的迅速提高，促使城市为农村剩余劳动力提供了大量就业机会，形成了东京、大阪和名古屋三座大城市以及首都圈、中京圈和近畿圈三大都市圈。在此以后，政府开始将工业和投资通过产业政策逐渐引导到东京、大阪、横滨、名古屋周边的卫星城市和中小城市以推动日本城市群的均衡发展。

　　除了通过产业政策推动工业化发展并进而推动城镇化进程之外，日本政府对城镇化的干预主要通过国土资源的合理规划，走集中型城镇化模式，节约土地资源利用。

　　韩国：靠城镇化

　　成功跨越“中等收入陷阱”

　　韩国是少数成功推进城镇化进程，并借此跨越“中等收入陷阱”的新兴经济体之一。1960年，韩国的城镇化率仅为35.8%，而1990年这一数字已升至82.6%。在韩国经济快速增长、城镇化进程有序推进的过程中，政府实行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的发展战略，依托工业化优先发展大城市，依托既有城市集中布局工业，使得人口和产业向少数大城市高度集聚。

　　韩国从上世纪60年代以轻纺为主的出口导向战略，到70年代致力重工业发展，使得东南沿海的汉城、釜山、仁川、大邱等城市的工业产值在1975年达全国工业产值的66.2%，工业的地理分布严重失衡。基于此，韩国政府从60年代末开始致力于减少和控制布局失衡。经过若干实践，于1983年发起“农村工业园区”计划，通过一系列政策促进农村工业园发展：限制对大中城市的工业开发活动，促使资金投向农村工业园区；给予农村工业化信贷和税收支持；拨出专款推动工业园区基础设施建设；政府主导并鼓励民间团体和企业提供各类各级技术培训。可见，韩国农村工业化既有城市工业向农村地区的扩散，也有农村地区传统工业成长，“城市工业扩散”和“农村自生”交替混合。

　　拉美国家：缺乏产业支撑导致“过度城镇化”

　　拉美国家有超前城镇化的倾向。二战前，拉美国家的工业化率和城镇化率普遍较低。二战后，工业化率变化不大，但城镇化率快速发展，农村人口在短时间内以爆炸性速度进入城市。到2010年城镇化率高达79.6%，仅次于北美的80.7%，位居世界第二。大城市人口占比提升较大。以巴西为例，1950年至2010年，巴西城镇化率由36.2%上升到84.3%，100万人口以上大城市的人口占城市总人口的比重由27.1%上升到47.3%。但是，在较高城镇化水平的背后，在农业劳动生产率下降和城乡差距不断加大的情况下，人口膨胀造成大量农村贫困人口拥向城市，造成大量城市失业人口，形成了典型的城市二元结构问题，引发严重的社会问题，经济发展落入“中等收入陷阱”。

　　造成这一局面的主要原因，一方面是工业化落后于城镇化，两者缺乏协调发展。多数拉美国家长期实行进口替代的工业化战略，放弃了比较优势，城市发展与国内经济的联系较弱，导致工业化发展不足。拉美国家的工业化平均水平目前只有30%左右，工业吸纳劳动力的能力十分有限，劳动生产率提升缓慢，大量进城农民无法在工业中就业，而只能进入低端的餐饮、批发零售、家政等简单的生活服务业，附加值低，无力在结构和质量上持续发展以支撑城镇化。与此同时，大量农村人口涌入城市但没有相应的就业，形成城市中的贫民窟，导致“过度城镇化”。□