《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》政策解读  　　　■本报记者 张彦立
权属清晰，农民维权有法可依
　　记者：集体土地所有权发证到村还是到组，这个地方反映强烈的问题怎么处理？
　　国土资源部地籍管理司司长朱留华：
　　是谁的就发给谁。根据《物权法》《土地管理法》和中央文件要求，对农村集体土地确权登记发证，应当“是谁的就发给谁”，属于村一级农民集体所有的土地，应当确权发证给村一级农民集体；属于村民小组集体所有的土地，应当确权登记发证给村民小组一级农民集体；属于乡(镇)农民集体所有的土地，应当确权登记发证给乡(镇)一级的农民集体。实际中，属于村集体、村民小组和乡镇农民集体所有的土地，在实地也是比较清楚的。
　　河北三言律师事务所杨永建：
　　我们知道，农村村民个人及家庭成员对农村的土地只有承包经营权或使用权，没有所有权(宅基地就属于使用权，承包地属于承包经营权)。只有村集体经济组织才能对村集体的土地享有所有权。但农村集体经济组织在以前很多情况下就被认为是村委会。2010年新修订的《村民委员会组织法》第二十八条规定：“……属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”《农村集体土地确权登记发证的若干意见》中规定规定：“将农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。凡是村民小组(原生产队)土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组(原生产队)土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书。”
　　从中不难看出，在农村，村委会和村民小组都属于合法的经济组织，都有权对相应的集体土地享有所有权。
　　记者：怎么处理农民宅基地这一农村土地工作的难点和热点问题？
　　国土资源部地籍管理司司长朱留华：
　　对实际情况复杂的宅基地登记发证问题，《意见》规定，非本农民集体的农民，因地质灾害防治、新农村建设、移民安置等集中迁建，在符合当地规划的前提下，经本农民集体大多数成员同意并经有权机关批准异地建房的，可按规定确权登记发证。已拥有一处宅基地的本农民集体成员、非本农民集体成员的农村或城镇居民，因继承房屋占用农村宅基地的，可按规定登记发证，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为本农民集体原成员住宅的合法继承人”。
　　非农业户口居民(含华侨)原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。之所以在《集体土地使用证》记事栏注记，主要是考虑这几种宅基地权利特殊，以同今后相关农村宅基地管理政策的出台和实施做好衔接。
　　记者：户口农转非后，原有土地(耕地、宅基地)会有变动吗？
　　河北三言律师事务所杨永建：
　　由于以家庭承包方式承包的土地是以家庭为单位的，因此，家庭中的部分成员转为非农业户口后，只要其他家庭成员没有办理农转非，承包地就不应该收回。即使家庭成员全部农转非，也不一定要收回这个家庭的承包地。根据《农村土地承包法》第26条的规定，只有承包方全家迁入社区市，转为非农业户口的，才能收回其家庭的承包地。如果是农转非到小城镇，除非其自愿交回土地，是不允许收回其土地承包经营权的。
　　对于农转非后的宅基地问题，《农村集体土地确权登记发证的若干意见》中规定：“非农业户口居民原在农村合法取得的宅基地及房屋，房屋产权没有变化的，经该农民集体出具证明并公告无异议的，可依法办理土地登记，在《集体土地使用证》记事栏应注记“该权利人为非本农民集体成员”。也就是说，农转非的人员只有在农转非之前在所在村拥有宅地及房屋的，在农转非之后才可以就原来的宅基地登记发证。如果原来申请了宅基地而没有盖起房屋的，在农转非之后是不允许登记发证的。
　　记者：近几年，在耕地上建房等类似违法行为，在这次确权中会不会强制拆除？与以往有何不同？
　　河北三言律师事务所杨永建：
　　耕地上建住宅，按照《土地管理法》的规定，符合本村土地利用总体规划的要没收，不符合规划的要强行拆除。但农村的状况较为复杂，有些早年建起的住宅，建设时也是经村委会等单位口头同意，并且缴纳了耕地占用费等费用，且已建起多年，其所建位置也符合本村的土地利用总体规划和村镇规划，只是缺少政府颁发的集体土地建设用地使用证。对于这类住宅，要分情况进行处理。《农村集体土地确权登记发证的若干意见》中规定：“违法宅基地和集体建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于违法宅基地和集体建设用地，应当查明土地历史使用情况和现状，对符合土地利用总体规划与村镇规划以及有关用地政策的，依法补办用地批准手续后，进行登记发证。”从此可以看出，如果所建住宅在耕地上，且此耕地没有规划为住宅用地，是不能补办手续的，理应限期拆除，恢复土地原貌。
　　记者：私自交易宅基地，买卖双方如何确权？“小产权房”“村改居”等问题如何处置？
　　河北三言律师事务所杨永建：
  单独宅基地是禁止买卖的。但如果宅基地上建有房屋，在一定条件下是可以进行买卖的。对于买方来说，一他必须是本集体经济组织成员，也就是说户口要在本村，二是他家现有的宅基地不能满足分户需要或者根本没有宅基地，已经达到了符合审批宅基地的条件。对于卖方来说，首先他的宅基地使用权上必须建有房屋，且宅基地使用权合法。如果买方系非本集体组织成员或者城镇户口的人，这就成为“小产权房”，是法律严格禁止的行为。
　　国土资源部地籍管理司司长朱留华：
  按照国家有关规定，《意见》明确要求，严格禁止通过土地登记将违法违规用地合法化，对于违法宅基地和建设用地必须依法依规处理后方可登记。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地、农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设、城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或“小产权房”等违法用地，不得登记发证。
　　对于没有权属来源证明的宅基地和集体建设用地，要求查明土地历史使用情况和使用现状，认定合法后，方可走程序并确权登记发证。
　　“撤村建居”涉及问题十分复杂，必须把握三点：一是集体土地全部依法征收为国有的，农民集体成员全部转为城镇居民；二是集体土地转为国有土地，只能通过征收这一合法渠道；三是集体土地所有权只能确权登记给农民集体，不能给城镇居民委员会。对“撤村建居”后，未征收原集体土地，只调查统计，不登记发证。统计时在新建单位名称后载明原农民集体名称，以给下一步国家出台相关法律政策后妥善处理该问题提供依据。
　　记者：个人宅基地证发到村还是到户？
　　河北三言律师事务所杨永建：
　　属于村民个人的宅基地，土地使用证应该发放到农民个人手中。属于村集体所有的土地使用证，应该发放到相应的村集体手中。而实践中的情况却是，个别村干部，将本应由农民个人持有的土地使用证由村委会统一保管。这是严重的侵权行为。农民可以通过法律手段向擅自扣押土地证的单位或个人索回。